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民营企业发展BOT项目的风险管理研究:基于某污泥处理项目的案例分析

  • 来源:中国PPP智库
  • 作者: 盛和太,王守清,柯永建
  • 发表于:2017-01-16 16:53:55
  • 点击:589

摘要:国家积极鼓励和引导民间资本投资基础设施和市政公用事业,但与国营企业相比,我国民营企业发展BOT项目还存在明显劣势,BOT项目的风险管理是民营企业的挑战。对民营企业投资的某污泥处理BOT项目出现的争议进行分析,发现该项目存在着公共部门协调能力、费用支付、项目变更、技术创新及过程控制、费用计算方式等主要风险。结合BOT项目的风险管理理论和特点、风险分担原则和目标、民营企业的常见劣势,进一步揭示民营企业在政治风险、建造风险、运营风险、市场和收益风险、金融和法律风险等方面的管理和分担失误,最后提出民营企业发展BOT项目的风险管理建议。为今后民营企业参与类似BOT项目,在风险管理方面提供参考。

关键词:BOT;民营企业;基础设施;市政公用事业;风险管理

引言

BOT(Build-Operate-Transfer)属于项目融资(ProjectFinance)的一种模式,通过充分发挥公共部门和私营部门各自优势,以提高公共产品或服务的效率、实现资金的最佳使用价值。BOT自20世纪80年代引入我国,从最初以外商企业为投资者主体的尝试发展阶段,逐渐过渡到主要以国内企业为投资者主体的快速发展阶段。国家不断鼓励和引导民间资本进入基[1]础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设领域[1],使得民营企业参与投资的金融和法律环境得到了改善。投资规模相对较小的城市水务、垃圾处理和其他环保等市政基础设施项目,很多民营企业掌握该领域核心技术或具有丰富管理运营经验,使得他们参与这类项目的主动性很强。BOT项目通常固定资产投资比例大、合同周期长、参与方多且利益关系复杂,柯永建等[2]指出我国民营企业发展基础设施项目时还存在一些明显劣势,对民营企业来说,BOT项目风险管理更是挑战。本文以民营企业投资的某污泥处理BOT项目为例,深入分析该项目中出现的风险,最后提出民营企业发展BOT项目的风险管理建议。

1  BOT项目的风险管理和分担

风险管理的典型过程包括风险识别、风险评估和风险应对,BOT项目的风险应对方法主要是参与者之间的风险分担,风险分担最终体现在项目融资的完整合同结构中。

BOT项目风险管理有动态全过程管理、公共部门和私营部门等参与方共同分担风险两个特点[3]:只注重项目启动阶段的风险管理,而忽略建设、运营和移交阶段的风险管理;为避免风险损失而尽可能多地转移给对方风险或为获得风险收益而不顾自身实际能力尽可能多地承担风险,都会增加项目总成本。目前学术界和业界基本认为BOT项目的风险分担应遵循三个原则:(1)对风险最有控制力(包括控制成本最低)的一方承担相应风险;(2)承担的风险程度与所得的回报大小相匹配;(3)私营部门承担的风险要有上限[3]。BOT项目风险分担围绕特定产品或服务义务、费用支付或定价结构、调整风险分担的明示合同条款等关键因素,在公共部门和私营部门之间实现“最佳”或“合理”或“优化”分担,达到项目效率最大化、总成本最小化的风险分担目标,如图1所示[3][4]。

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图1  风险分担与效率和总成本的关系

项目各参与方按照BOT项目风险管理的两个特点,基于风险分担的三个原则和一致目标,对项目不同阶段、类别和层次的风险进行识别和评估,最后制定出完善的合同结构体系、具体的风险管理和分担措施,确保项目成功。而风险管理和分担的失误,将降低公共产品或服务的效率、资金的使用价值,甚至导致项目失败。

2  某污泥处理BOT项目分析

2.1项目实施过程

城市污水处理会产生有毒有害的污泥,毒害污泥需要采用先进的技术工艺、专门的设施来进行处理。2002年10月某市市政园林局(简称B部门)决定采用竞争性招标方式选择污泥处理BOT项目的实施人,实施过程的关键事件如下:

2003年1月,民营企业A公司凭借当时领先的技术实力中标项目,B部门与A公司签署《污泥处理BOT项目服务合同》(简称《BOT项目合同》),明确由A公司负责项目投资、建设和运营,项目总投资为7059万元,最晚投产日为2004年2月28日,运营期20年(不含建设期)。

2004年3月,B部门与A公司签署《<污泥处理BOT项目服务合同>补充协议》(简称《补充协议》),调整了项目实际投产日期和第1年服务费的计算等。

2004年5月31日,项目正式投产,设计日处理污泥能力为900t/日。

2005年9月,市发改委核准A公司自筹资金改扩建污泥处理工程,项目总投资22540万元,改扩建设计污泥处理能力为1200t/日。

2006年2月,A公司向B部门提出因项目产能扩大,原污泥运输设施临时码头不能满足扩建后要求,需要建设永久性码头的请求。

2006年3月,A公司完成项目改扩建。

2007年3月,因填埋场不能接收污泥余渣,A公司拟采用烧结砖方法解决污泥余渣问题,向市政府提出新建砖厂需增加临时工业用地的请求。

2007年10月,A公司与B部门举行会议,就污泥计量方法和物价指数选取问题达成一致,形成《会议纪要》。

2007年-2008年,因A公司提出的建设永久性码头和增加临时工业用地的申请不能得到政府批准,污泥余渣不能及时处理,A公司无法继续履约,A公司与B部门、市政府多次协商终止《BOT项目合同》。

2009年4-9月,A公司向仲裁委员会提起仲裁,请求裁决B部门偿付所欠的服务费和违约金、投入的固定资产净值,解除与B部门的《BOT项目合同》和《补充协议》。

2009年5-9月,B部门向仲裁委员会提交《仲裁反请求申请书》和《中间裁决申请》,请求先行裁决解除A公司与B部门之间的《BOT项目合同》和《补充协议》;最后B部门撤回了《仲裁反请求申请书》和《中间裁决申请》。

2009年8月,因A公司未办理污泥处理项目改扩建后环保设施的竣工验收手续,市环境保护局向A公司下达行政处罚决定书,责令停止扩产改建项目的生产;A公司停产。

2.2项目出现的主要风险

2.2.1政府部门协调能力有限

本项目表面上只是A公司充分利用自身技术和经验优势,投资、建设和运营污泥厂,生产出符合规定标准的污泥,从B部门获得合理回报,特许期后将项目无偿移交给B部门。但是通过对合同签约主体和内容的分析发现,项目涉及到的主要参与方还有:市政府、市环境保护局、市物价部门、市容环境卫生局、港务局、某垃圾填埋场运营公司、污水厂、银行和保险等单位,之间的关系如图2所示。可以看出,公共部门B只属于市政府若干机构之一,在A、B双方签订的《BOT项目合同》中,涉及到的其他参与方与A公司之间的关系没有通过其他合同或文件得以明确,而作为唯一的公共部门主体B部门协调能力有限,导致其他相关部门存在很大的违约风险。

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图2  污泥处理BOT项目中的主要参与方关系

Fig.2Relationship among main participants in the sewage sludge treatment BOT project

2.2.2政府部门违约付费

项目对污泥处理服务费的支付时间、方式和付款争议做了简要约定。由于固定资产投入比例大、日常运营成本高,稳定的现金流入对项目正常运营至关重要。合同签订前,A公司没有对B部门进行商业信用和支付能力进行评估,没有要求B部门或市财政部门或市政府对可能出现的财务风险提供担保,因此A公司承担了B部门违约支付的风险。加之项目在运营过程中逐渐出现了污泥计量、服务费计算方式、环保等方面的争议,B部门不能及时支付甚至拒绝支付部分服务费用,使得A公司的现金流入不能保障。

2.2.3项目变更不合理

项目招标生产能力为900t/日,并以此为基础确定了《BOT项目合同》的关键要素,如投资、运营配套设施、运营成本和收费等。但由于待处理污泥数量增加或对污泥处理盈利能力估计过于乐观或原设计生产能力不能实现等原因,A公司自筹资金改扩生产能力达到1200t/日。通过审查公司财务发现,项目初始计划总投资为7059万元,改扩建总投资为22540万元,A公司通过银行累计贷款28000万元,资本成本和现金流的压力很大。在项目特许期和收费水平没有调整的情况下,项目变更对A公司的财务状况产生了恶性影响。

2.2.4项目运营基础条件存缺陷

项目虽然属于公共服务类型,不依靠销售产品获利,但是污泥厂与生产和销售产品的工厂有类似之处,要有生产所需的“原料”(污水厂的污泥)和及时售出的“产品”(污泥余渣)。《BOT项目合同》中有关于原料供应、运输和计量的规定,但是涉及内容不全面。例如,只规定了运输的责任方而没有规定运输方式(汽车、船舶或火车等)、配套设施(公路、港口或铁路)。由于B部门在运输方式和配套设施方面无行政管理权,A公司承担了运输条件无法满足的风险,这是A公司与B部门争议的关键原因之一。合同中关于污泥余渣的处理问题,只有处理责任和地点的简单描述,即A公司运至某垃圾填埋场处理,而没有规定填埋场接收污泥余渣的权力和义务。由于B部门对该填埋场没有管理权,A公司承担了污泥余渣不能及时处理的风险,这是A公司与B部门争议的又一关键原因。运营基础条件是项目正常运营的决定性因素,该《BOT项目合同》中包含很多隐含问题,问题出现时双方不能高效率解决,导致合作关系逐渐恶化,违约成本逐渐增大。

2.2.5技术过程控制不完善

项目属于技术主导型环保类项目,先进的技术工艺流程、合格的污泥余渣、高效率的运营管理是A公司中标的条件。在环保类项目中,及时的技术创新、全过程的技术工艺控制和合格的终端产品是项目正常运营同等重要的因素。实际上,A公司在技术工艺过程控制(如污泥运输、装卸、存储、压滤车间恶臭气体收集、污泥堆放管理等环节)有一定的疏漏,造成了较严重的二次污染和社会负面影响,迫使政府采取必要的限制措施(如暂缓付费或停业整顿等),这必然导致项目不能正常运营、收益降低。

2.2.6服务费计算方式不合理

项目服务费按月处理污泥量进行计算和支付,计算方式为:

月服务费=(污泥处理服务费收费标准195元/t×当月污泥处理天数×日污泥实际处理量+超出进泥泥质标准产生费用-不符合出泥泥质标准的惩罚费用)×(本合同年公布的当年度市全年综合物价指数/上年度全年综合物价指数)

式中,“日污泥实际处理量”的取值方法:当日实际处理量<日基本处理量时,取日基本处理量675t/日。

月服务费计算方式存在的风险有:(1)“月服务费”只考虑了通货膨胀(物价指数)的因素,而没有考虑燃料、原材料价格上涨、利率波动、项目变更等因素的影响;(2)“日基本污泥处理量”的定义是基于项目初始设计规模确定的基本处理量,没有考虑可能需要调整的因素,例如项目产能扩大等;(3)“污泥处理服务费收费标准195元/t”为固定单价,没有考虑项目成本超支、结构变化等影响;(4)具有显著波动性的“日污泥实际处理量”与“当月污泥处理天数”的乘积难以合理操作;(5)双方没有明确“综合物价指数”具体类别,并且在计费当月即采用“当年度市全年综合物价指数”的规定,也不便实际操作。

由于服务费计算方式存在多项不确定性因素,导致A、B双方都承担了较大的风险,例如,A公司项目改扩建成本增大和原材料价格大幅上涨,而服务费不能调整,影响了A公司的收益;同时固定“污泥处理服务收费标准195元/t”和“日基本污泥处理量675t/日”,即B部门向A公司保证了最低收益,B部门承担了项目达不到招标生产能力的风险。

3  民营企业风险管理和分担的失误和建议

对BOT项目进行全过程的风险管理,在各参与方特别是私营部门和公共部门之间进行合理的风险分担,是项目成功的关键;BOT项目的失败,与民营企业对项目的风险管理和分担的失误有密切关系[5]。通过分析污泥处理BOT项目的实施过程发现,项目在签约前、建设和运营过程中都存在很多风险,如公共部门协调能力、费用支付、项目变更、技术创新及过程控制、费用计算等风险。根据这些主要风险,结合风险类别划分和民营企业参与基础设施项目的常见劣势和投资措施[3][6][7][8],给出民营企业BOT项目风险管理和分担的失误和主要应对建议。

3.1政治风险

项目过程中政府部门表现出协调能力有限、违约付费、监管不及时等政治风险,主要原因是民营企业在合同签订前没有制定完善的信用保证体系(如争取B部门上级支持或担保)、对政府进行财务信用评价(如连续支付能力)、在建设运营过程中没有管控好自身行为(如及时申报竣工验收)、多方利益冲突没有及时解决(如民众、政府与污泥厂污染)、与政府部门合作伙伴关系逐渐恶化(如相互指责)等,而这正是民营企业组织结构协调能力不足、获取对称信息困难、谈判能力不足、法规意识薄弱等劣势的体现。

民营企业进行政治风险管理和分担,一方面应努力获取政府准确信息,挑选最合适的政府合作伙伴;另一方面应充分识别可能存在的政治风险,设计完善的信用保证体系,争取政府合理支持和担保,维护与政府部门的合作关系,以此尽量降低政治风险总成本。

3.2建造风险

项目实际投产日较合同规定延期3个月,A、B双方经协商后签订了《补充协议》,将移交日期顺延,A公司承担投资不能及时开始回收、B部门承担污泥不能及时处理的完工风险;项目运营近2年后,A公司决定自筹资金改扩原生产能力,改扩建后生产能力是原来的133%,新增投资是原投资的319%,A公司承担了项目变更的全部风险。之所以出现完工风险和项目变更风险等建造风险,主要原因是民营企业对工程管理不当(如进度管理)、项目技术设计不完善(如工艺设计)、盲目投机扩张(如改扩建)、没有争取到政府支持(如改扩建补贴)等,而这些原因也是民营企业决策程序不规范、偏向选择总价低实力弱的承包商、BOT项目经验缺乏、对公用事业建设的认识局限等劣势表现。

民营企业管理和分担建造风险,应在项目前期做好市场和可行性研究、规划设计和承包商选择,建设阶段重点控制工期、成本、变更、质量安全和环保,运营阶段注重工程维修和保养;应充分发挥工程咨询、设计、监理、施工、银行和保险等单位的风险分担作用,尽量降低建造风险总成本。

3.3运营风险

项目表现的运营风险有技术过程控制疏漏、环境破坏、运营基础条件缺陷等。A公司在运营过程中没有做到技术工艺全过程可控,受到了政府的若干限制直至责令停产整顿;在《BOT项目合同》中对项目运营基础条件如污泥运输设施(码头)和污泥余渣处理设施(填埋场)没有明确规定,导致双方争议不断。A公司和B部门都承担了运营风险损失,如A公司收益受损,B部门面对民众反对、不良社会影响等。民营企业在管理和分担运营风险的失误在于项目实施前的尽职调查不完善(如码头和填埋场所有权)、运营管理不严格(如技术过程管控)、技术创新不及时(如技术落后)、公共危机处理不及时(如民众投诉)等,而这体现了民营企业经营行为不规范、发展观念或战略淡薄、社会责任意识弱等劣势。

民营企业管理和分担运营风险,应建立完善的尽职调查机制,合理设计合同中运营管理条款,不断提高自身运营技术创新能力和过程管理水平,及时处理好公共危机,树立良好社会形象;应在自身、政府、民众、保险等利益相关方之间设计好风险分担机制,主动分担具有管控优势的风险,如政府难考虑的与专业技术相关的设施条件、为提高运营效率的技术升级改造等。

3.4市场和收益风险(本项目是指“收益风险”)

项目到2008年7月,A公司长期负债率达58%、资产负债率达95%、流动比率低至0.12,因固定资产投入大、原材料价格大幅上涨、污泥处理收入少而处于亏损状态,遇到了严重的收益风险。民营企业在管理和分担收益风险的关键失误在于收费预计不足(如实际污泥处理量)、污泥处理费基价未考虑主要影响因素(如原材料价格)、项目特许期设计和服务费计算方式调整条件估计不周(如项目重大变更)等,单方面承担大量收益风险,最终导致项目无法正常运营。这些后果也体现了一些参与基础设施的民营企业规模小、整体竞争力不强、资产负债率高、财务状况较差、风险承担能力有限等特点。

充分的市场预测和合理的收费或特许期调整机制是管理市场和收益风险的关键。在此基础上,民营企业还应该全方位提升自身整体竞争力,争取政府一定市场或收益保证,尽量降低政府对项目利润和定价的限制,通过风险合理分担降低市场和收益风险。

3.5金融和法律风险

项目的金融风险主要表现为通货膨胀风险。在《BOT项目合同》中对污泥服务费指明采用“综合物价指数”考虑通货膨胀影响,但没有明确“综合物价指数”的具体类别和计算方式,双方在签订合同时没有发现或都故意略去了这些不足,致使后来争议不断。

我国目前没有建立完善的BOT项目法规体系,且任何长期合同都是“不可能完整”的,为降低项目法律风险,民营企业和政府必须保持长期友好和开放的合作关系,及时协商解决出现的争议,如签订具有同等法律效力的合同补充协议(尽量避免“会议纪要”的形式),而试图终止项目、使对方受到严厉的法律制裁,只会使各利益相关者都损失严重。我国民营企业参与基础设施项目时通常有自身公司治理结构差、合同管理能力弱、与政府进行谈判能力不足等劣势,一旦遭遇法律风险,将可能承受相对更大的损失。

民营企业参与基础设施项目投资、建设和运营管理,完善的公司治理结构、内部法律(合同)和风险管理体系、与政府保持良好合作关系是项目顺利实施的重要因素。

4  结论

风险管理和合理分担是BOT项目融资的重要内容。民营企业投资的某污泥处理BOT项目在实施过程中表现出了一些具体的风险,结合BOT项目风险管理的过程和特点、风险分担的原则和目标等知识,分析发现民营企业在政治风险、建造风险、运营风险、市场和收益风险、金融和法律风险等方面存在与自身明显劣势相关的风险管理和分担失误,分析得出了民营企业在发展BOT项目时的风险管理建议,强调了民营企业努力避免自身劣势、加强风险过程管理、合理分担风险和与公共部门保持良好合作关系对发展BOT项目的重要性。由于不同的项目类型、民营企业、公共部门、其他机构(如银行、保险、承包商等)甚至不同公共用户或纳税人,具有的特征不同、风险偏好不同,对项目的影响也不同,民营企业发展基础设施和公用事业项目时,应根据风险管理和分担的一般特征和原则,结合自身、其他参与方和项目的具体条件,找出合理的风险管理和分担策略。


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