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浅析广东汕头市6座PPP模式污水处理厂如何落地

  • 来源:中国投资咨询有限公司
  • 发表于:2017-01-17 11:00:35
  • 点击:1823

广东省汕头市潮阳区3座污水处理厂PPP项目协议正式签署,本项目是广东省第一例污水处理设施PPP项目,由广东省住房城乡建设厅牵头组织和指导推进、中国投资咨询有限责任公司担任PPP咨询顾问、广东省政府采购中心实施采购。项目包括汕头市潮阳区、潮南区等6座乡镇污水处理厂及配套管网的建设,合计污水处理总规模26万吨/日,其中一期总规模13万吨/日,总投资15.6亿元。

自2014年12月开始项目筹划,历时近半年时间,省、市、区三级政府紧密协作,借助专业中介机构的服务,进行了诸多创新尝试,为广东省乃至全国范围内采用 PPP模式推进乡镇污水设施建设积累了宝贵经验,对引入社会资本,加快推动市政公用设施投资建设和运营具有重要的示范意义。

乡镇污水处理厂是水环境集中整治的关键一环,直接决定了我国水污染治理的成败。然而,众所周知,相对于较为成熟的城市污水处理厂,乡镇污水处理厂项目建设运营难已成普遍现象,突出体现在以下四个方面:乡镇财政资金有限;乡镇污水厂项目规模效应差;配套管网建设滞后;乡镇政府缺乏配套支持

因地制宜,创新方案

为切实解决乡镇污水处理厂项目难题,中国投资咨询公司与省住建厅、汕头市环保局、市潮阳区及潮南区政府等相关部门进行了多轮沟通,结合乡镇污水厂项目的具体 特点,有针对性地设计了PPP实施方案,确保项目方案科学、可行。其中“厂网一体、同步运作、多项目捆绑”的模式在实施方案专家评审会上得到了专家的广泛认可。

该项目特许经营期为30年,在项目特许经营期内,由社会资本负责完成项目设施(包括厂区及管网)的设计、投资、建设、运营和维护,提供污水处理和管网运营服务,并向政府收取污水处理费和管网运营维护费。政府方负责监督、管理社会资本提供的服务,依照项目协议约定向其支付污水处理费和管网运营维护费。

结合上述要求,方案从以下三方面寻求创新,以彻底解决乡镇污水处理厂项目建设和运营难题:

第一,厂网一体,同步运作。

2015年2月,财政部、住房和城乡建设部联合印发《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号)指出,城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营。

为落实上述“厂网一体”精神,本项目采用“厂网一体、同步运作、单独核算”的机制。一方面,采用DBFOF模式赋予社会资本工作的灵活性,统筹安排资金与工 程规划,切实做到配套管网与污水处理厂同步设计、同步建设、同步投运。另一方面,鉴于污水厂处理厂区与管网的工程性质、技术要求、运营维护模式、付费及调 价机制等均存在较大差异,因此方案将厂区与配套管网项目分开运作、单独核算,便于政府方进行差异化、针对性管理。

第二,多项目捆绑招标,发挥规模效应。

为增强项目的吸引力,发挥规模效应,引入资金实力雄厚、运营管理经验丰富的社会资本,保障项目建设质量并降低运营成本,本项目将汕头市内6座乡镇污水处理厂 及配套管网捆绑招标,总体规模达13万吨/日,总投资达15.6亿元,充分发挥了规模效应,提高了项目对社会资本的吸引力。

第三,灵活运用PPP模式运作管网项目。

污水管网是典型的非经营性基础设施项目,如何灵活运用PPP模式解决非污水管网的建设和运营难题是实施方案的核心。本项目创新性地采用DBFOT模式,在项目特许经营期内,由社会资本负责厂区及配套管网的优化设计、投资、建设及运营维护,政府方基于运营绩效向其支付污水管网运营维护费,合作期满后,社会资本 将管网设施无偿移交给政府。此模式通过政府直接购买服务的方式解决了配套管网建设运营难题,为乡镇污水厂配套管网建设提供一种新思路。

让社会资本充分竞争

由于前期工作到位,项目方案设计科学、可行,采购流程科学规范,本项目吸引多家国内领先污水处理企业投标,市场竞争充分,实施效果显著。最终,本项目确定两家国内水务行业领先企业分别作为项目的中标人,且中标价较政府最高限价大比例下浮,各项目报价平均下浮约33.4%,远超政府方预期。

通过创新性采用PPP模式运作,本项目成功地引入优质社会资本,不但为汕头市的污水处理设施建设筹集了社会资金,缓解了地方政府付费压力,加快乡镇污水厂建设进度,还加快了政府职能的转变,实现了项目最优风险分配。

高标准、严要求,规范采购

第一,选用省级采购平台,增加项目影响力。

在实施本项目采购时,各方当事人坚持高起点、高标准、严要求运作,选择省级政府采购平台——广东省政府采购中心进行采购,采购过程公平公开公正,打消了社会资本的疑虑,增强了项目的影响力。

第二,实施机构与采购主体相分离,加强协调力度。

本项目创新性地将项目实施机构与采购主体相分离,并增强各相关机构的协调力度。项目的实施机构为潮阳、潮南区环保局,项目的采购主体则是汕头市环保局。由项 目采购主体统筹负责采购工作,协调区政府、区主管部门、咨询机构及采购代理机构等各方力量。这一架构强化了项目的协调服务力度,提高了沟通效率,同时增加 了政府方的信用水平,提升社会资本的投资信心。

第三,科学资格预审,避免“劣币驱逐良币”。

本项目资格预审时,将目标企业定 位为水务行业大型战略投资运营商,其需要具备一定的投融资能力和丰富的污水处理项目投资、运营经验。这一设计在一定程度上避免了“劣币驱逐良币”现象的发 生,即杜绝了部分公司恶意报价导致优质投资人无法中标的情形。最终,11家国内顶级的水务公司参与并通过了资格预审,为实现合理、充分竞争奠定基础。

第四,综合评审,择优选择社会资本。

本项目技术条件、核心边界条件较为明确,故采用公开招标方式进行采购,并以综合评分法作为评标方法。评审指标主要包括商务报价、技术方案、投融资方案、法律方案等四方面,择优选择中标社会资本。


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